Tras la adopción de la Resolución 79/235 por parte de la Asamblea General de la ONU en diciembre de 2024, se ha puesto en marcha el proceso intergubernamental para negociar una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Materia Tributaria.
Esta iniciativa, liderada por un Comité de Negociación Intergubernamental (INC) compuesto por Estados miembros del que hace parte Colombia, busca establecer un marco jurídico multilateral para regular la cooperación tributaria internacional de forma más inclusiva, equitativa y alineada con los objetivos de desarrollo sostenible de todos los países miembros, especialmente de aquellos países en vía de desarrollo y economías emergentes con mayores rezagos y dificultades para mantener los niveles de sostenibilidad fiscal en un ambiente globalizado y con una economía cada vez más digitalizada.
La Convención Marco se concibe como un instrumento vivo, acompañado por dos Protocolos que se negocian en paralelo. Se espera que el texto final de la Convención Marco y sus Protocolos se presente para adopción ante la Asamblea General de la ONU a comienzos de 2027, pero las discusiones y avances que se están teniendo en estos momentos, sin duda deben tenerse en cuenta como parámetro en la tan anhelada reforma estructural del sistema tributario que necesitamos en el país.
Elementos Fundacionales: Términos de Referencia
Los Términos de Referencia establecen los elementos estructurales y sustantivos centrales de la Convención en materia de Cooperación Tributaria Internacional:
(i) Objetivos: institucionalizar una cooperación tributaria inclusiva, fortalecer la legitimidad y resiliencia del sistema y apoyar el desarrollo sostenible. Este objetivo surge como una reacción de los países en desarrollo, especialmente el grupo africano y latinoamericano, que reclamaban mayor inclusión y consideración en las discusiones alrededor de temas relacionados con política tributaria internacional, como era el caso de las propuestas de Pilar 1 y Pilar 2 desarrolladas en el marco de la OCDE.
(ii) Principios: universalidad, soberanía fiscal, simplicidad, certeza jurídica, transparencia y alineación con el desarrollo sostenible. Encontramos una alineación muy importante con los principios esbozados y desarrollados en el reporte de la Comisión de Expertos en materia de Beneficios Tributarios del año 2021.
(iii) Compromisos: asignación equitativa de derechos de imposición, tributación de individuos de altos patrimonios, cooperación efectiva en asuntos fiscales, fortalecer los mecanismos de prevención y resolución de controversias fiscales y lucha contra prácticas abusivas.
Dentro de este alcance de la discusión seguramente se podrán desarrollar muchos temas de actualidad y de gran sensibilidad mundial, incluyendo los siguientes dos Protocolos que se negociarían en paralelo:
– Protocolo I – Tributación de servicios transfronterizos y economía digital. Sobre este tema Colombia ha sido referente en las discusiones (algunos países viendo el tema con buenos ojos), especialmente en relación con los desarrollos relacionados con la tributación derivada de la presencia económica significativa, que es un mecanismo para atraer tributación hacia los países de mercado, aun cuando las actividades económicas no se realicen a través de un establecimiento permanente o una presencia física.
– Protocolo II – Prevención y resolución de controversias fiscales. Ante los retos de la economía mundial, las discusiones en materia tributaria, cada vez más, requieren de mecanismos internacionales que prevengan y resuelvan conflictos, eviten doble tributación y garanticen seguridad jurídica a los contribuyentes. Los acuerdos amistosos entre los Estados actualmente son muy lentos y por eso, el desarrollo de los mecanismos de arbitraje internacional toman una preponderancia importante.
Gobernanza y Metodología: Hoja de Ruta y Directrices
La estructura del Comité de Negociación Intergubernamental incluye tres líneas de trabajo especializadas:
(i) Primera Línea de Trabajo (WS I): Convención Marco
(ii) Segunda Línea de Trabajo (WS II): Protocolo sobre Tributación de Servicios Transfronterizos
(iii) Tercera Línea de Trabajo (WS III): Protocolo de Prevención y Resolución de Controversias
Cada línea de trabajo es codirigida por un país desarrollado y uno en desarrollo. Se celebran tres reuniones formales del INC al año en Nueva York y Nairobi, complementadas con trabajo técnico intersesional. El proceso enfatiza la coherencia conceptual entre los instrumentos, y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU brinda apoyo de secretaría para los asuntos sustanciales.
Estado Actual, Próximos Hitos e Implicaciones para Colombia
A mitad de 2025, el proceso de negociación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Materia Tributaria y sus Protocolos han avanzado conforme al cronograma establecido por el Comité Intergubernamental de Negociación:
(i) Planes de trabajo aprobados: Cada una de las tres líneas de trabajo (Framework Convention, Protocolo sobre tributación de servicios transfronterizos y Protocolo de prevención y resolución de controversias) cuenta ya con un plan de trabajo aprobado por consenso informal, definiendo su alcance temático, etapas de discusión, productos esperados y cronograma de entregables.
(ii) Elaboración de borradores iniciales: Para julio de 2025 se prevé la presentación de los borradores cero y documentos de alcance temático que servirán como base para las primeras discusiones sustantivas en las sesiones plenarias del INC. En el caso de los protocolos, esta fase incluirá ejercicios de mapeo conceptual y definición de principios orientadores. La participación activa de los países en vía de desarrollo en esta fase es determinante para que sus intereses se vean reflejados desde el inicio de estas discusiones.
(iii) Primera consulta con múltiples partes interesadas: También en julio se llevará a cabo la primera ronda de consultas públicas con organizaciones internacionales, sociedad civil, sector privado y expertos técnicos, en cumplimiento de la resolución 79/235. Estas instancias buscan incorporar perspectivas externas antes del inicio de la redacción formal de los textos jurídicos.
(iv) Primera sesión formal de negociación: La primera sesión plenaria del INC con participación plena de los Estados miembros está programada para agosto de 2025 en Nueva York. En esta reunión se discutirán los borradores iniciales y se brindará orientación sustantiva a los codirectores de cada línea de trabajo.
A partir de ese punto, el proceso ingresará en una etapa de redacción técnica y revisión iterativa, con hitos trimestrales hasta mediados de 2027.
La adopción de una Convención Marco a nivel multilateral supone un punto de inflexión en la arquitectura de la gobernanza fiscal internacional, que sin duda tendría implicaciones muy importantes para Colombia. De concretarse, el instrumento:
• Reconfiguraría la distribución internacional de potestades tributarias, particularmente en lo relativo a la economía digital y a los servicios transfronterizos, ámbitos en los que los principios actuales de nexo y atribución de beneficios resultan cada vez más cuestionados. En principio, es de esperarse que Colombia se beneficiaría de estas reglas, en la medida en que protegería la tributación de las operaciones y negocios cuyo mercado se encuentre en el país.
• Incrementaría las obligaciones de transparencia y cooperación administrativa, mediante el fortalecimiento de esquemas de intercambio de información, asistencia mutua y trazabilidad de flujos financieros internacionales. En Colombia se viene avanzando en estos temas desde que se adoptó la convención multilateral de intercambio automático de información en el marco de la OCDE, pero su implementación se ha ralentizado en los últimos años, entre otras por los pocos avances en materia de modernización tecnológica de la DIAN.
• Institucionalizaría mecanismos multilaterales de resolución de controversias fiscales, potencialmente complementarios o alternativos al sistema actual basado en convenios bilaterales. Desde el año 2018, con el Gobierno del Presidente Duque, se empezaron a trabajar y proponer los primeros borradores para desarrollar el arbitraje tributario, lo que sería muy bueno impulsar, pues resolver de manera rápida y eficiente las discusiones tributarias no solo genera seguridad jurídica para los contribuyentes sino mayor recaudo para las finanzas públicas.
• Alteraría el equilibrio de poder normativo, desplazando en parte el rol preeminente de la OCDE como foro exclusivo de diseño técnico-normativo y permitiendo una participación más equitativa de los países en desarrollo en el diseño de estándares internacionales en materia fiscal.
Este proceso tendrá implicaciones diferenciales según el perfil económico y fiscal de cada jurisdicción. En el marco de llegar a un acuerdo, todos los países deberían mostrar apertura adaptativa, para poder tener un sistema tributario mundial mucho más justo y equitativo. Asimismo, grupos multinacionales con estructuras operativas digitales o intensivas en servicios deberán anticipar eventuales cambios en sus obligaciones de cumplimiento y estructura fiscal.
Comentarios finales: Oportunidades Estratégicas de Participación
Desde Romero Strategy Lab identificamos las siguientes oportunidades de participación técnica e institucional para los actores interesados en incidir o adaptarse de manera anticipada a este proceso multilateral:
• Monitorear activamente la evolución de los borradores normativos, evaluando sus implicaciones jurídicas y operativas en función de los sectores o jurisdicciones relevantes.
• Participar en las consultas públicas habilitadas por el Comité, mediante la elaboración de comentarios técnicos estructurados que reflejen posiciones estratégicas y preocupaciones específicas.
• Proveer insumos especializados a los codirectores de las líneas de trabajo, aprovechando los espacios informales que permiten enriquecer el proceso deliberativo desde la práctica comparada y la experiencia técnica.
• Apoyar iniciativas de diálogo regional y cooperación, así como los esfuerzos de fortalecimiento de capacidades fiscales, especialmente en países en desarrollo que buscan posicionarse de manera activa en el proceso.
• Con base en nuestra experiencia en el sector público, privado y multilateral, articular propuestas e iniciativas de diferentes grupos de interés a efectos de contribuir al proceso de negociación intergubernamental.
De esta forma podemos concluir que la negociación de la Convención Marco sobre Cooperación Internacional en Materia Tributaria, liderada por las Naciones Unidas, constituye un punto de inflexión en la gobernanza fiscal global. Desde Romero Strategy Lab estamos preparados para brindar a nuestros clientes asesoría técnica, estratégica y prospectiva, orientada a comprender, anticipar e influir en los desarrollos de este nuevo marco normativo internacional.
Por
Jose Andrés Romero
jose.romero@romerosl.com